，聚焦国有资产所有权行使、管理监督、责任追究等核心环节，标志着我国国有资产法治建设从迈入关键阶段。其制定既是对国有资产管理体制改革成熟经验的法律固化，亦是对新时代国有资产治理新挑战的制度回应
本文将从立法背景与必要性、现行国有资产监督管理体系梳理、草案核心规则与亮点解析、立法完善建议等维度展开分析，以期精准把握立法精神，为推动草案优化完善及后续国资监管适用提供专业参考。
《国有资产法（草案）》全文共7章62条，涵盖总则、国有资产所有权人职责、国有资产管理、国有资产报告、国有资产监督、法律责任、附则七大核心章节，系统构建了国有资产监管的基础性制度框架。其中：
第一章“总则”明确国有资产定义与分类，第二章“国有资产所有权人职责”专章确立“国家统一所有+分级分类履行职责”的管理体制，后续章节紧扣监管实务需求，围绕四大核心环节作出针对性规范，构建起逻辑严密的监管闭环。具体章节要点总结如下：
要准确把握《国有资产法（草案）》作为基础性法律的立法价值与创新意义，第一步是要厘清我国现行国有资产监管的制度框架及其存在的明显问题。我国现行国有资产法律体系以“专项立法为主、分散规定为辅”，形成了多层次、多领域的制度框架，在《中华人民共和国宪法》的纲领性指导下，具体可分为四个层级：
第一层级为法律层面，核心是2009年施行的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》），该法确立了企业国有资产的基础制度，是目前国有资产监管领域的核心法律。此外，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国资产评定估计法》《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律中包含部分涉及国有资产的规则，如《民法典》中对于国家所有权的范围和保护，《公司法》对国家出资公司的专章规定。
第二层级为行政法规，主要是针对特定类别国有资产制定，包括《企业国有资产监督管理暂行条例》《行政事业性国有资产管理条例》《国有资产评定估计管理办法》《企业国有资产产权登记管理办法》等。
第三层级为部门规章与规范性文件，由国务院国资委、财政部、自然资源部等主管部门制定，是法律、行政法规的具体细化，涵盖国有资产产权管理、投资监管、考核分配、责任追究等多个领域，如《企业国有资产交易监督管理办法》《企业国有资产评定估计管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》《金融企业国有资产转让管理办法》《行政单位国有资产管理暂行办法》《中央文化企业国有资产产权登记管理暂行办法》等。
第四层级为地方性法规与规章，目前各地结合本地实际制定了企业国资监管地方性法规及相应的实施细则和管理规定，形成了中央与地方相互补充的制度格局。
从上述国有资产监管制度体系来看，此次立法具有鲜明的问题导向与时代必然性。一方面，随着我们国家国有经济规模持续扩大、资产形态不断丰富，已形成涵盖企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产及金融、文化、数据等新型资产的“大国资格局”，现行以《企业国有资产法》《行政事业性国有资产管理条例》等分领域规范为核心的制度体系，存在规则衔接不畅、监管边界模糊、新型资产覆盖滞后等制度供给缺口，难以满足全口径监管、全链条防控资产流失的实践需求；另一方面，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，亟需通过基础性立法确立国有资产监管的统一原则、权责框架与基本规则，整合监管资源、压实监管责任，实现国有资产保值增值与高效配置。
针对现行国有资产监督管理体系的痛点与短板，《国有资产法（草案）》作出了一系列创新性制度设计，其突出亮点集中体现在以下几个方面：
本次《国有资产法（草案）》立足国有资产治理全局，将整合各类国有资产监管、明确资产范围定义、构建统一法律架构作为首要亮点，从根本上破解了长期制约国有资产管理的体制性难题。
在资产范围定义方面，草案第三条明确“国有资产是依照宪法、法律规定明确为国家所有，或者国家通过购买、出资、征收、接受捐赠等方式获得或形成的境内外财产和权益。”这一定义对资产范围作出了系统性规范，实现了对国有资产的全口径覆盖。在此基础上，草案第四条进一步将国有资产分为“国有自然资源资产”“行政事业性国有资产”“企业国有资产”以及“其他国有资产”四类，其中企业国有资产又细分为普通企业、金融企业和文化企业国有资产三类，既精准契合当前国有资产的管理现在的状况，又为空域、数据等新型国有资产预留了制度空间，体现了立法的包容性与前瞻性。
我们理解，通过统一的法律架构，可以促使各类国有资产的管理标准、监管程序和责任追究机制逐步趋同，不仅仅可以降低跨领域监管协调成本，提升国有资产监管的整体效能，更能强化国有资产作为全体人民共同财富的整体性保护，为国有资产的统筹规划与高效利用奠定了坚实的制度基础。
国有资产所有权人职责的界定与履行，是国有资产管理的核心问题。草案第十二条创新性地提出“国家统一所有与分级分类履行所有权人职责”的管理体系，通过专章设定明确了所有权行使的路径与边界，实现了国有资产管理体制的重大突破，相较于以往“出资人职责”的定位，更凸显了国家作为所有权人的全面管控责任。
“国家统一所有”是这一体系的核心前提，明确了国有资产的全民所有属性，强化了国务院在国有资产管理中的统一管理职能，这一规定从法律层面确立了国有资产的中央统筹地位。
“分级履行职责”赋予地方人民政府相应的管理权限，明确除法律另有规定外，国务院和地方人民政府分别对本级国有资产履行所有权人职责，形成了中央与地方权责清晰、协同配合的管理格局。
“分类履行职责”则体现了国有资产管理的精细化导向。草案根据不一样国有资产的属性与功能，细化了所有权行使路径，明确国资监督管理的机构、财政部门、国有文化资产监督管理的机构分别对应履行普通企业、金融企业、文化企业的国有资产所有权人职责，国家机关和事业单位则直接对其支配的行政事业性国有资产实施管理。这种分类管理模式实现了专业的人管专业的事，比如金融企业国有资产由财政部门监管，更契合金融领域风险控制与服务实体经济的专业要求等。
3.构建涵盖布局规划、资产配置、使用、收益、处置、基础管理等环节的闭环管理体系
国有资产的全生命周期监管，是防范国有资产流失、提升效益的关键。草案立足问题导向，构建了涵盖布局规划、资产配置、使用、收益、处置、基础管理等关键环节的闭环管理体系，将监管重心从事后追责向事前规范、事中监督、事后严惩的全链条管控延伸，实现了国有资产管理的系统性升级。
在事前规范层面，草案将布局规划置于管理体系的首要位置，从源头上确保国有资产配置应与国家战略相契合，从而提升国有资产的综合效益。例如，在国有自然资源资产领域，通过规划实现资源保护与合理开发的平衡，同时资产配置环节的规范强调“未经法定程序批准，不得擅自配置”，保障了资产配置的合理性与必要性，以避免国有资产闲置浪费。
在事中监督与事后管控层面，草案对资产使用、收益、处置等环节作出了全流程规范。在使用环节，要求“推进各类国有资产高效利用、使用，促进共享共用”；在收益环节，要求明确国有资产收益的收缴与使用规则，保障所有者的权利利益的实现；在处置环节，要求规范处置程序，防止闲置浪费及国有资产流失。此外，草案还规定了产权登记、财务会计管理、数字化管理等基础性制度，为全链条监管提供了数据支撑与技术保障。
这一闭环管理体系实现了国有资产从“形成”到“退出”的全生命周期覆盖，各环节相互衔接、相互制约，形成了完整的管理链条。
草案将散见于各类行政法规、部门规章中的考核要求整合、升华，形成了统一的国家法律规范，将考核评价确定为法定义务，确立“科学合理、客观公正、公开透明、注重实效考核根本原则，确保考核能够反映管理绩效、推动工作改进。同时，草案明确了分层级的考核主体与对象：国务院和地方人民政府作为所有权人的代表，负责对具体履行所有权人职责的部门、机构（如国资委、财政部门等）进行考核，被授权的部门、机构则负责对其管理范围内的国有资产保护和经营使用情况（具体表现为对国家机关、事业单位和国家出资企业的管理）进行考核。特别是对于存在委托管理情形的国有自然资源资产，草案明确要求对受托主体考核，防止了委托后监督缺位的问题。
此外，草案还强调科学设置评价指标和加强考核评价结果运用，根据公司国有资产、金融实物资产、文化资产、行政事业性资产以及自然资源资产的不同功能定位、价值目标设计差异化的指标体系。
草案将国有资产管理考核评价机制作为国有资产管理的其中一环明确提升至法律层面，着力构建系统化、规范化的考核制度体系，为切实落实国有资产保值增值责任提供了坚实的法律保障。
在数字经济时代，数据已成为关键生产要素。国有企业、政府部门和事业单位在运行中积累了大量涉及国民经济命脉、公共服务、社会管理、科学技术研发等重要领域的数据，这一些数据具有巨大的潜在经济价值、战略价值和社会价值。草案顺应数字化的经济发展浪潮，首次在法律层面明确将数据资产纳入国有资产监管范畴，标志着我国国有资产管理体系对新型生产要素的战略性接纳与规范，具有鲜明的时代性和前瞻性。
草案虽然未对“数据资产”给出详细定义，但其“加强相应的数据资产管理”的原则规定，将国家机关、事业单位、国有企业在履职和经营活动中产生、收集、控制的具有经济价值和社会价值的数据资源确认为国有资产并来管理，从权属上进行明确以防止国有数据资源的流失和被侵占，为后续制定数据资产的管理制度的构建提供了法律总纲。
草案系统性地创设并强化了各级人民代表大会及其常务委员会对国有资产管理的监督制度，明确监督的对象是本级人民政府履行国有资产所有权人职责情况，列举听取审议报告、执法检查、专题询问、质询、特定问题调查等多种法定监督方式。同时，草案还明确了规范性文件备案审查制度，这一制度确保了政府制定的各类国资管理规章、政策符合上位法，从源头上维护法制统一。
此外，草案还创设了政府向本级人大常委会报告制度，国务院和县级以上地方人民政府按照综合报告和专项报告相结合的方式，每年向本级人民代表大会常务委员会报告国有资产管理情况，且应当在报告后六个月内向本级人民代表大会常务委员会报告国有资产管理情况审议意见的研究处理情况和整改问责情况，形成了报告、审议、整改、反馈的完整监督闭环，使监督成果落到实处。
作为国家最高层次的法律上的约束力监督，人大监督的创设打破了以往国资监管中行政主导的单一格局，既保障了人大代表人民对国有资产的知情权、监督权，又能通过专业化审议为国资管理纠偏定向，为实现国有资产保值增值、服务国家战略筑牢法治根基。
《国有资产法（草案）》的制定为国有资产监管提供了基础性制度框架，但草案部分条款仍存在表述原则、实操性不足等问题，需加强完善。基于国资监管实务经验，结合法律体系协调、监管效能提升等核心目标，我们从多个关键维度提出针对性立法建议，助力提升草案科学性与可操作性，具体如下：
《国有资产法（草案）》定位为国有资产管理领域的基础性、综合性法律，现行的《企业国有资产法》自2009年起施行，是一部针对企业国有资产的专门性法律。两法并存产生法律适用上的衔接问题，在具体规则上存在一定的差异时（例如履行出资人职责和履行所有权人职责的提法、资产交易、监督报告等程序上）应以何者为准，需要法律明文规定。
《国有资产法（草案）》第二章规定了国有资产所有权人职责，其中第四条规定国有资产实行“国家统一所有与分级分类履行所有权人职责相结合”的体制，国务院和地方人民政府分别对本级国有资产履行所有权人职责。且草案进一步规定了国务院应当直接履行依法制定完善国有资产管理重要制度，审查批准关系国民经济命脉和国家安全等国有资产重大事项，地方人民政府应当直接履行制定职责范围内国有资产管理的重要制度，审查批准职责范围内国有资产重大事项。
上述条款是规范国务院与地方政府国有资产管理权责的核心条款。但是当前草案中该条款存在权责边界模糊、分类分级管理要求不明确等问题，导致国务院与地方政府在履职中有可能会出现越位、缺位现象。建议紧扣“国家统一所有、分级分类履行所有权人职责”核心，厘清权责边界，并在条款中补充：（1）明确国务院主导全国国有资产统筹规划与战略管控，负责制定全国统一基础制度，审批关键核心技术、国家安全等战略性领域重大事项及跨区域资产划转；（2）明确地方政府聚焦分级落实与区域保障，负责地方基础设施等区域性领域资产的配置、使用与处置，重大事项按程序报上级备案或审批。
建议在《国有资产法（草案）》明确区分国有资本控股公司与参股公司的监管边界，构建差异化监管体系。
对国有资本控股公司，在保障公司市场化决策自主权的同时，需强化合规监管与风险防控，区分需履行所有权人职责机构审批的重大事项与企业自主决策的经营事项。对国有资本参股公司，监管重心则转向保障国有股东参与权以及国有股东权益的平等保护，明确国有股东与另外的股东享有同等的知情权、表决权、分红权，避免国有股东利用行政权力干预企业日常经营，同时避免国有资产权益受到侵害。
实践中，政府投资基金作为国资参与产业引导、科学技术创新的重要载体，普遍采用合伙制模式运作，却因未被现行《企业国有资产法》有效规制，面临诸多问题，例如：运作规范性不足，部分基金投资决策脱离国资监督管理要求，存在利益输送等风险；退出机制存在短板，基金财产份额转让缺乏统一定价与审批标准，削弱了服务国家战略的效能；统计监管存在脱节，政府投资基金资产未纳入国资统计口径，影响宏观调控的精准性；合规成本偏高，IPO等场景中对基金国有属性的穿透核查标准不统一，制约了基金市场化运作。
从《国有资产法（草案）》第七条规定的企业国有资产的定义（即国家对企业各种各样的形式的出资所形成的权益）来看，国有性质的有限合伙企业原则上应被归入企业国有资产的范围，但草案中涉及企业国有资产规定的条款框架仍遵循《企业国有资产法》的规制逻辑，对公司国有资产是否包含国有性质的有限合伙企业未做确认。
基于上述，我们大家都认为《国有资产法（草案）》亟需填补政府投资基金监管空白，通过规范运作防范国有资产流失。建议：（1）明确界定认定标准，将国有资本控股、实际控制或国有主体担任执行事务合伙人的政府投资基金，直接认定为国有出资有限合伙企业；（2）强化监管衔接，要求将政府投资基金的募投管理退等环节严格纳入国资法规定的评估、审批、信息公开披露程序。
《国有资产法（草案）》第三十三条确立了境外国有资产管理的根本原则，但相关规定过于原则性，面对境外国有资产面临的跨境监管困难，以及境外国有资产监督管理存在的双重法律监管、政治风险等特殊问题，缺乏具体可操作的规则体系，境外国有资产监管仍然面临产权归属不清、风险防控薄弱、处置程序不规范等问题。
考虑到境外国有资产管理的困境，对于境外国有资产登记、监管、使用、处置等应统筹考虑，可在《国有资产法（草案）》的基本精神和原则下授权另行制定与其相配套的法规进行监管，进一步将境外国有资产的管理进行规范。
《国有资产法（草案）》第六章将法律责任按照人员类别对国有资产损失责任追究进行了规定并将具体责任指引至相关的法律和法规，从人员分类项下角度来看，体系较为完善，但从整部法律体系来看，略显单薄。同时本章所规定的责任追究方式并未解决现实中责任追究面临的诸多困境：对于基于责任规避而采取集体决策的情况，个人责任界定较为困难；同时，实践中责任追责方式较为单一，重行政处分，轻经济追偿，在实际经济利益不受影响的情况下，责任追究的威慑力较低；除此之外，对于特别重大国有资产流失情形，责任人调离或退休后追责困难等问题未予以回应。
基于以上，建议《国有资产法（草案）》强化责任追究机制，包括：（1）为责任终身追究制度创设法律依据，对造成国有资产重大损失的责任人，实行责任终身追究，不因职务变动、岗位调整或者退休而免除责任；（2）明确经济追偿与行政处分并行，增加对造成国有资产损失的责任人的经济责任，赔偿金额与责任程度相适应，增强责任追究威慑力；（3）建立梯度的责任划分体系，将处罚力度与违法违反相关规定的行为的危害程度匹配适应，避免实践中“依法”处分时法律依据援引不同产生的同事不同责情况。
作为我国国有资产领域首部基础性、综合性法律草案，《国有资产法（草案）》的制定，标志着我国国资监管正式从“分领域专项规制”迈向“全口径统一治理”的新阶段。尽管草案仍存在部分条款实操性待加强、特殊领域规范需细化等问题，但从立法定位到制度设计，均彰显了系统化、法治化治理国有资产的鲜明导向。期待《国有资产法》的正式出台，为国有资产保值增值、防范流失筑牢法治屏障，为服务国家战略、推动经济高水平质量的发展提供坚实的制度支撑。
